L’attuazione del PNRR in Italia
GIACOMO D’ARRIGO • PIERO DAVID
A che punto è il PNRR in Italia? Al netto delle tante valutazioni, a fine marzo sono arrivati i documenti di Governo (quella sulla VI rata) e Corte dei Conti. Rappresentano letture, se non differenti, certamente con accenti diversi sullo stato di attuazione del Piano.
Entrambi i testi analizzano andamento e prospettiva del Piano: la VI relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e l’analisi sullo Stato di attuazione degli interventi PNRR e PNC oggetto di controllo nel 2024 sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato. Documenti ufficiali realizzati rispettivamente dal Ministero degli Affari Europei, PNRR e politiche di Coesione e dalla Corte dei Conti, che analizzano il Piano da prospettive differenti.
La relazione del governo traccia un sostanziale andamento positivo del PNRR, offrendo valutazioni dei dati presi in considerazione.
Innanzitutto con l’approvazione della VI rata l’Italia ha conseguito 270 milestone e target su un totale di 621 (43%)[1]. A oggi sono stati raggiunti tutti gli obiettivi previsti dal PNRR nei tempi stabiliti. In seguito a tale valutazione, le risorse incassate ammontano a 122,2 miliardi di euro. Sono pari al 62,8% dei 194,4 miliardi complessivi del Piano italiano.
Una seconda prospettiva è data dall’avanzamento delle procedure prendendo in considerazione quelle di attivazione (cd. PRATT), prospettiva che permette di identificare le risorse del Piano attualmente programmate. Al 31 dicembre 2024 sono 580 le PRATT attivate. Rappresentano oltre il 92% delle risorse del Piano. Gli interventi non ancora attivati si riferiscono principalmente a misure introdotte con la revisione del PNRR o che prevedono un’attivazione della dotazione finanziaria distribuita nel corso del tempo, per esempio per le borse di studio. Il valore complessivo è 14,9 miliardi di euro.
Una terza chiave di lettura è data dal monitoraggio dell’avanzamento dei progetti. Quelli in chiusura e completati (164.566) rappresentano il 60,86% del totale. Le risorse corrispondenti costituiscono il 32,76% del totale (46,43 miliardi di euro). I progetti in fase di esecuzione raggiungono il 34,93% (94.454 su 270.406). Assorbono il 61,13% delle risorse PNRR, per 86,64 miliardi di euro.
I progetti oggi in fase di esecuzione tendono quindi ad avere un valore finanziario medio più elevato. I lavori pubblici, presentano una fase esecutiva più onerosa in termini di assorbimento di risorse. Prima del PNRR[2], per opere di valore tra 0,5 e 1 milione di euro il tempo medio di realizzazione era pari a 5 anni. Per le opere tra 2 e 5 milioni di euro era di 6,7 anni.
Il quarto punto di lettura – dolente – è relativo all’andamento economico/finanziario. Non appare comunque una chiara evidenza del ritardo della spesa. Emerge invece nel documento della Corte dei Conti. Al 31 dicembre 2024 l’avanzamento finanziario della spesa dichiarata dalle Amministrazioni titolari si attesta a circa 64 miliardi di euro corrispondente al 35,6% del valore delle misure attivate.
In un piano di performance come il PNRR l’avanzamento finanziario, ossia il livello di spesa, non costituisce il presupposto principale per l’assegnazione delle risorse. Sono erogate invece in ragione del conseguimento di milestone e target. Resta comunque un elemento di importanza centrale, sia per rendicontazione degli interventi (da completare entro il 31 agosto 2026), sia per le sue evidenti ricadute sull’economia del Paese.
La relazione non pone l’accento sull’andamento della spesa. Si limitando a confermare l’impegno a tenere “strettamente presidiata” tale variabile e ad aumentare lo sforzo su monitoraggio e tempestivo caricamento su ReGIS dei dati della spesa dei soggetti attuatori al fine di allineare spesa effettuata e spesa monitorata. Con l’obiettivo di accelerare la spesa, da gennaio 2025 è consentita l’anticipazione sino al 90% delle risorse. Questo garantisce liquidità ai soggetti attuatori.
Il secondo documento è quello della Corte dei Conti. Prende in considerazione le istruttorie svolte nel 2024 su 34 investimenti del PNRR. L’attività di controllo ha riguardato il II semestre 2024. Ha analizzato la capacità di governance degli interventi in relazione al conseguimento di obiettivi intermedi e finali previsti. L’area di osservazione è pari a 77,67 miliardi di euro, al netto delle iniziative totalmente “stralciate” dal PNRR. È il 34,68% di risorse complessive.
La Corte ha svolto controlli su stato di avanzamento finanziario, fisico e procedurale. Nel corso del 2024 si è registrato un notevole incremento dei pagamenti disposti fra il I e II semestre (+3.877,37 milioni di euro). È dovuto anche alle maggiori anticipazioni richieste dai soggetti coinvolti nella realizzazione del Piano[3]. Da tale monitoraggio è emerso come il raggiungimento degli obiettivi qualitativi e quantitativi previsti procede in linea con quanto concordato a livello europeo. Sono in fase realizzativa la grandissima parte degli interventi monitorati. Dovrebbero trovare conclusione negli ultimi due anni del Piano. Resta sullo sfondo la scadenza di giugno 2026 quale momento più critico.
Un elemento su cui viene posta l’attenzione è il rapporto tra risorse disponibili e spesa effettiva. Per quanto in miglioramento assoluto, desta “ancora attenzione ove si tenga conto dell’attuale quadro temporale del Piano”. L’attività di spesa è ancora sensibilmente elevata negli ultimi due anni previsti dalla programmazione europea. Si deve aggiunge il richiamato recupero della residua capacità di spesa a tutto il 2024. Questo potrebbe preludere a una difficoltà legata all’effettivo conseguimento finale degli obiettivi nel 2026. In sostanza l’organismo di controllo, a differenza del governo, richiama attenzione proprio sull’andamento della spesa complessiva.
Inoltre, sottolinea sempre la Corte che, come denunciato in particolare dagli enti territoriali, sta assumendo rilevanza sempre maggiore la sostenibilità della spesa corrente relativa alla gestione degli interventi finanziati col Piano. La preoccupazione è che alla fine del 2026 gli enti locali si trovino con opere per le quali non vi siano più risorse finanziarie e umane sufficienti per far funzionare i servizi che gli enti stessi hanno avviato con il PNRR. Aspetto che viene messo in relazione con la politica di bilancio da adottare dopo la scadenza del 2026, con l’ipotesi di ricorrere al sistema dei tagli lineari per rispettare il Patto di Stabilità.
Anche il tema di rendicontazione delle spese trova un richiamo critico. A livello di amministrazioni titolari continuano a riscontrarsi risultati molto disomogenei. Sono influenzati dal numero di rendiconti di competenza associato anche allo scarso livello di adeguatezza compilativa. Si considera anche l’eterogeneità dei soggetti attuatori coinvolti[4], elemento che ostacola la celerità dei controlli soprattutto nella fase iniziale. Le amministrazioni consultate hanno poi sottolineato il fatto che i soggetti attuatori spesso presentano rendiconti con importi molto ridotti. Appaiono richieste “spezzettate” anziché una univoca. Aggravano così ulteriormente il lavoro delle strutture preposte al controllo.
Altro noto fattore che incide negativamente sulla capacità di gestire le attività di verifica delle spese è la forte carenza di personale. Viene infatti sottolineato come tutte le amministrazioni abbiano evidenziato penuria di organico negli uffici di rendicontazione e controllo. Ne consegue un allungamento delle tempistiche.
In conclusione, sembra emergere da parte del Governo la volontà di evidenziare lo sforzo realizzato e la speranza di una proroga del Piano. Da parte della Corte dei Conti, più realisticamente, affiora la preoccupazione sulla capacità di spesa e sulla rendicontazione. È quasi certo che molti degli interventi realizzati dal Comuni verranno solo collaudati e inaugurati. Per farli funzionare servirà un altro PNRR.
Le tabelle_Valutazione PNRR 24 aprile 2025 >|
[1] Se si tiene conto anche degli obiettivi rendicontati nella settima rata e in corso di valutazione, sono stati raggiunti 337 milestone e target. È il 54% del totale.
[2] Secondo i dati riportati nel Rapporto sui tempi di attuazione delle opere pubbliche del Dipartimento delle politiche di coesione (2018).
[3] Per effetto della novità introdotta dall’articolo 11 del dl. n. 19/2024.
[4] Che variano da strutture interne ai ministeri a società pubbliche e private, a enti locali e organizzazioni profit e no profit.
Pubblicato su lavoce.it il 08.05.25
